坚持走新型城镇化道路提高四川城镇发展质量

　　

城镇是经济社会发展的载体，城镇化是区域经济社会发展的综合体现。按照城镇化发展规律，当城镇化水平达到30％、人均GDP超过1000美元时，将进入城镇化加速发展、城镇规模快速扩张时期，也将是各种社会矛盾的凸显期。目前，我省城镇化已进入这一关键时期。本报告立足“坚持科学发展、构建和谐四川”的总体要求，力求摸清情况，找准问题，制定对策，探索一条符合省情的新型城镇化道路，在加快城镇化进程的同时提高城镇发展质量，促进我省经济社会持续健康发展。

一、基本情况

城镇化水平逐步提高，城镇体系初步建立。近10年来，我省城镇化水平年均提高1个百分点以上，2006年底达到34．3％。初步建立起由1个特大城市、4个大城市、27个中小城市和1865个小城镇组成的城镇体系，基本形成了成都平原、川南、攀西、川东北四大城镇群雏形。全省国内生产总值的 70％以上来自于省内各级城镇，城镇已成为经济社会发展的主要载体。

城镇发展质量得到提高，人居环境有所改善。“十五”期间，我省城镇基础设施建设共完成投资1045亿元，年均增幅达到36．8％，城镇功能得到一定改善。“十五”期末，城镇人均住房建筑面积达到27．5平方米；城镇绿地覆盖率逐步提高，人均公园绿地面积达到7．8平方米。全省拥有11个国家历史文化名城(镇)，60个省级历史文化名城(镇)，有6个城市被命名为国家园林城市，7个项目被授予“中国人居环境范例奖”，城镇的综合竞争力有所提高。

二、主要问题

我省城镇发展虽然取得了一定成绩，但仍存在城镇化动力不足和城镇发展质量不高的问题。主要表现在以下方面：

(一)城镇化发展动力不足，水平较低

一是我省工业化水平较低，聚集度不高，导致城镇的接纳辐射能力弱，对城镇化的支撑不足，吸纳农村富余劳动力的能力不强。二是城镇第三产业发展缓慢，特别是现代生产型服务业发展滞后，导致对城镇化的推动作用不充分。三是农村人口城镇化的进程缓慢，农村人口转变为城市人口障碍多，来自农村的城镇化推力没有被完全释放出来。由于动力不足，导致我省城镇化水平偏低，落后全国平均水平约10个百分点，居全国26位。

(二)城镇体系结构不尽合理，区域与城乡统筹力度不够

我省城镇空间分布不够合理，仅占全省面积33％的成都平原与盆地丘陵地区，．积聚了全省92％的城镇；城镇群发育不健全，区域性中心城市发展不足，辐射带动力不强；设市城市偏少，平均256万人才拥有一个城市，远低于全国平均水平；小城镇数量多、密度大，数量占全国总数的1／10，密度为全国的2倍，但区域中心镇、特色镇不多，规模在5000人以下的小城镇占 80％以上。

由于缺乏区域协调发展的联动机制，省域城乡规划实施体制不完善，导致城镇发展无序竞争、污染加剧，产业和基础设施布局不合理，造成重复建设、产业同构、资源浪费等不良后果，削弱了城镇的整体竞争力。城乡统筹力度不够，城乡建设投资差异加大，镇乡基础设施和公共服务设施短缺，人居环境差，产业发展难，影响了城乡协调发展。由于城镇用地扩张速度高于人口城镇化的速度，非农人口转移乏力，导致失地农民增多，加大了解决“三农”问题的难度。

(三)城镇发展质量偏低，人居环境较差

一是基础设施和公共服务设施建设滞后。长期以来，由于投入不足、欠帐较多，使得城镇基础设施不完善、公共服务设施不配套，且运行成本高、效率低。我省城镇道路面积人均仅8．08平方米，比全国人均水平低2平方米；县城生活污水处理率仅3．85％，不及全国平均水平的10％，乡镇更低，甚至缺失；城镇生活垃圾收集率、无害化处理率低，全省城镇污水处理率排全国第26位；城市每万人拥有公共交通车辆仅7．57标台，远低于全国平均水平，有19个城市每万人拥有公共交通车辆不足5标台。

二是城镇生态环境质量差，居住条件亟待提高。我省城镇人均公园绿地面积仅有7．8平方米，距国家标准差距较大；设市城市特别是大、中城市旧城区普遍密度过大，容积率过高，居住环境质量低，城镇脏、乱、差现象突出。城镇住房供应结构不尽合理，住房保障制度不够健全，中低收人家庭居住困难问题突出，全省还有25万低收入住房困难户，其中人均在8平方米以下的约12万户。进城农民工居住条件恶劣，环境极差。

三是自然和人文资源保护不力，城镇建设缺乏特色。历史文化名城 (镇)、历史街区、历史风貌建筑和自然生态环境破坏严重，有的造成无法挽回的损失。一些地方在旧城改造和新区建设中盲目跟风、大拆大建、照抄照搬，追求不切实际的政绩工程、形象工程，千城一面，缺乏特色。

(四)城镇规模盲目扩展，资源环境压力加大

一是城镇建设超越资源环境条件，盲目扩大容量规模。一方面，设市城市人均建设用地75平方米，低于国家标准的下限，远低于全国平均约95平方米的水平，发展空间不足，但同时存在着新区盲目扩展、各类开发园区过多过滥且圈而不用等土地利用不够集约的现象；另一方面，我省小城镇人均建设用地达117平方米，高于全国的平均水平，土地集约利用程度不高。二是许多城镇水资源污染和短缺现象比较突出，全省除三州和雅安市以外其他各市人均水资源都在缺水线以下，全省有31个县城存在吃水困难。三是城镇建设能耗高，现有大量建筑节能差，1日城区供水管网陈旧老化，漏损率一般高达15％，超过国家规范7个百分点。

三、对策和建议

按照“区域协调、城乡统筹、因地制宜、分类指导、合理布局、优化结构”的原则，推进新型城镇化，形成等级有序、特色鲜明的城镇体系；按照“设施配套、功能完善、集约节约、环境优美”的原则，提高城镇发展质量，促进大中小城市和小城镇良性发展。具体对策和建议如下：

(一)调整产业布局，增强城镇化发展动力

落实工业强省战略，调整和优化工业布局，促使工业向城镇聚集，推进产业梯度转移与垂直分工，使新型工业化与新型城镇化形成互动。按照分类指导原则强化产业支撑，成都平原等经济较发达地区实施“城乡一体发展”，培育产业集群；盆地丘陵等经济欠发达地区向县城与重点镇聚集，加快县域经济发展；经济相对落后的盆周山区有重点地发展小城镇，培植县域经济增长点；民族地区加快现有小城镇的发展和实施农牧民新居工程建设，发展生态特色产业。同时，积极发展现代农业，提高农民素质，增强省城镇化发展动力。

(二)完善城镇体系规划，健全区域规划管理机制

一是抓住国家开展主体功能区规划的机遇，加强川渝合作，尽快启动“成渝经济区城镇体系规划”，积极争取国家相应的政策支持。

二是重新审视和修订《四川省城镇体系规划》，制定区域发展战略，规范区域空间开发，做强成都平原城镇群，做大川南城镇群，加快发展攀西和川东北城镇群，培育区域性中心城市。同时科学调整乡镇行政区划，整合乡镇资源，重点发展县域中心镇，逐步建立起以成都特大城市为核心，12个区域大城市为骨干，其他中小城市和小城镇为基础，符合我省省情的城镇体系。

三是建立区域协调机制，充分发挥省城乡规划委员会的调控作用，加强其统筹、协调和监管区域城镇规划的职能，健全区域重大建设项目选址制度，避免盲目建设。在城镇密集区探索建立跨行政区域的城镇发展协调机构，对重点地区城镇发展进行调控，实现区域城镇优势互补，设施共享，良性互动，共同发展。

四是完善县域村镇体系规划，建立城乡统筹的空间规划与管理机制，积极加强县城和重点镇建设，实施“千村示范工程”和“农村安居行动”，将城镇化与新农村建设结合起来，同步推进城镇化与现代农业的发展。

(三)加强基础设施和人居环境建设，提高城镇发展质量

一是完善投融资政策，构建融资平台，多渠道筹措建设资金，加大城镇基础设施与公共服务设施投入力度，积极稳妥推进市政公用行业改革，提高运行效益和公共产品质量。

二是调整投资结构，重点加强城镇污水处理、生活垃圾无害化处理设施建设及市政管网建设，加大城镇污水区域集中处理及乡村镇生活垃圾“村收集、镇集中、县处理”的力度，提高沿江城市污水收集率，确保城市生活垃圾与污水处理设施正常运转。“十一五”期末，生活垃圾无害化处理率和生活污水处理率力争分别达到70％和65％。大力推动城镇基础设施向农村延伸、公共服务向农村覆盖。

三是确立“公交优先即人民群众优先”的观念，贯彻优先发展城市公共交通战略，制定城市公共交通综合发展规划和专项规划，落实扶持公交发展经济政策，加快公交基础设施建设，提高城市公交出行分担率，到“十一五”期末，特大城市达到30％以上，大中城市达到20％以上。

四是加强城镇人居环境建设。建设环境友好、宜居城镇，开展“生态园林城镇”创建，“十一五”期末，城镇建成区人均公园绿地面积达到10平方米；强化城镇历史文化保护，弘扬优秀地方文化，积极倡导城镇开展风貌特色研究和环境整治工作，塑造城镇特色，提升城镇品质。

五是完善城镇住房供应体系，健全住房保障制度，切实解决中低收人群众的住房问题。县以上城镇抓紧实施住房建设规划，调整住房供应结构，加大普通商品房和经济适用房建设力度，加快廉租住房制度建设，对最低生活保障线以下居住困难户和无房户做到应保尽保。

(四)建立节约和集约的发展机制，增强资源环境承载力 一是科学编制城乡规划，统筹资源利用和环境保护，依据环境容量，合理确定城镇发展规模。强化控制性详细规划管理，严格规划建设审批程序与审查制度，保障城镇建设有序发展。

二是优化城镇功能与用地结构。推进设市城市旧区有机更新，加快“城中村”改造和城郊结合部整治，科学配置城镇空间资源；优化小城镇建设用地布局，提高土地利用奴率。

三是加强城镇建设节能、节水。按照“节能、节水、节材、节地”的要求，从规划、设计、施工、监理、竣工验收等各个环节，落实节能标准，实现新建筑节能；加快现有建筑节能改造，在普查和试点的基础上，分类实施“墙改”等节能工程；通过更新改造城镇老化管网，促进城镇节约用水。

我们要用科学发展观统领新型城镇化，坚持以人为本的原则着力提高城镇发展质量，充分发挥城镇对省域经济社会的支撑、带动和承载作用，促进我省“四个跨越”战略构想的实现。

课题组负责人及成员

四川省建设厅

总负责人：杨洪波

负责人：邱 建

成员：卯辉、文技军、郑有才、郑贵林、李根芽、张欣、陈涛、高黄根 摘自：西昌市房地产管理局