《物权法》后城市房屋的拆迁及补偿

　　

《物权法》实施在即，其对城市房屋拆迁带来新的要求，需要我们必须思考与研究。

一、拆迁作为征收的主要方式，政府作为拆迁主体，拆迁当事人双方由现在单一的民事法律关系，变为民事与行政并存的两种法律关系，但主要是行政法律关系。

《物权法》规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”这一规定表明：集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产可以征收；征收的前提必须是为了公共利益的需要；征收必须依照法律规定的权限和程序进行。也就说不是为了公共利益需要的不得征收，征收的主体是国家，政府之外的任何组织、单位和个人无权征收。

征收不等同于拆迁，也不一定导致拆迁，但主要是通过拆迁方式实施；拆迁也不应该就是征收行为，应当包括征收和征用以及非公益性拆迁。由此我们可以作出以下判定：一是城市房屋拆迁作为城市建设基础性的公益事业，将主要以征收方式进行；二是政府作为征收行为的主体成为拆迁人，与被拆迁人不是平等的民事主体间的法律关系，而是行政法律关系；三是非公益性拆迁将成为真正意义上的民事法律关系，由于补偿安置标准等方面的突出矛盾，加之缺乏相应的强制执行力，其拆迁数量将会很少，甚至将基本退出拆迁领域。

二、公共利益与非公共利益在现实生活中难以界定，城市拆迁将由现在的主体多元化结构变为以政府征收拆迁为主，执行力度将会加大，但拆迁矛盾将会更加突出。

何谓“公共利益”?一般理解就是“公益”，就是社会的公有公用的利益，多指卫生、救济等群众福利事业。但从我国目前城市拆迁的现状看，多数还处在低洼棚户的改造层面，在人多地少的情况下，城市建设的主要途径，就是不得不拆旧房、建新房，布局也从低密向高密过渡，涉及到具体项目很难界定为公共利益或非公共利益。一些法学家认为：公共利益具有概念的宽泛性、内容的不确定性及层次的复杂性等特征。在不同情况下，社会情况是不断发展的，公共利益的定义也是不断变化的，很难“一刀切”，作出准确的界定。如果对公共利益完全界定，法律条文太实，必然造成实际操作的困难。一些拆迁专家认为：公共利益具有主观性，是一个发展变化的概念，应与规划、国土等部门连在一起，形成一个统一体。对‘公共利益”的界定应在拆迁之前的规划或国土环节，不应在拆迁管理部门，等等。较为集中的观点是：认为现实公益与非公益的界限比较难划分，其区分标准和判定程序有待于司法解释明确。但从实体方面认为：一是不能把公益需要解释得太狭窄，其概念的外延应当宽泛一些为好；二是公共利益必须符合不特定多数人的合法权益，并具有长久性、稳定性和公开性；三是公共利益应该属于连接性的利益，具有共损共荣的本质特征；四是公共利益必须是有利于城市发展、城市规划的非商业利益：五是公共利益应当包括以划拨方式获得土地使用权的建设项目。

在公共利益概念难以界定的现实条件下，城市房屋拆迁的实施主体将由目前的多元化结构变为以政府拆迁为主的格局。其理由在于：目前城市改造拆迁的基础现状，主要是以危旧房屋改造、完善公共基础设施等公益建设项目为主，土地出让方式也是以熟地(净地)为主。砌权渤实施后，这种局面将更加明显，因为非公共利益的拆迁以及“毛地”，方式出让后的拆迁，由于缺乏强制执行力，将很难实施。拆迁市场将主要依靠政府，市场主体将自然让渡于政府，政府不得不以征收主体的身份，作为拆迁入承担起建设项目的拆迁任务。

政府成为城市改造拆迁的主力军后，通过征收的强制力，将有助于拆迁改造的顺利推进。我们从近年来“拆迁难”的现状中不难看出，拆迁市场主体的不明确，由补偿矛盾的难以调和而直接影响到拆迁进度，是其中的一个重要原因。

政府作为征收主体后，有关方面认为政府作为拆迁人，在拆迁过程中就不应承担执行主体的义务，不能既是拆迁主体，又是执行主体，既是“运动员”又是“裁判员”。这是把拆迁当事人(政府与被征收人)作为平等民事主体之间的民事法律关系所得出的结论。但事实上，政府作为征收主体的拆迁人，与被拆迁人的关系不是平等民事主体之间的民事法律关系，而是行政法律关系。征收的本身就带有强制性，以行政或法律的强制手段，维护大多数人的公众利益，应当成为必须的保障。因此，《物权法》实施后，对非公益性拆迁，拆迁当事人双方作为平等民事主体之间的民事法律关系，对拆与不拆、作何补偿等所涉物权的处置问题，主要由当事人双方协商确定。协商不成的，拆迁管理部门虽然不能进行行政强拆，但可以第三人的身份居间裁决，也可通过法院民事诉讼受理判决，但都不具有强制执行力。对公益性拆迁，政府作为征收主体，不能再由政府部门对征收人和被征收人之间的行政纠纷作出裁决，但行政许可(以征收决定书代替)、行政强拆和司法强拆仍应坚持和完善。

从总体上分析，《物权法》实施后拆迁力度将会加大，拆迁矛盾将会更加突出。何谓公共利益拆迁，如何才是合理补偿等问题，将会成为新的拆迁矛盾的焦点和难点。

值得强调的是，对公益拆迁保留现行的强制措施是必不可少的。《物权法》在规定“国家、集体、私人的物权和其他权利人的物权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯”的同时，规定“物权的取得和行使，应当遵守法律，尊重社会公德，不得损害公共利益和他人合法权益”。就是说法律赋予任何人的权利都不是绝对的，是受限制的。个人在行使物权时，必须顾及公共利益。就目前我国城市拆迁情况看，一个拆迁项目总是难免个别住户为了自己的利益或主张，难以与拆迁入协商一致而不能如期搬迁，直接影响到拆迁秩序和拆迁进度，也直接影响到对已经实施搬迁住户的公平公正性问题。为了满足城市建设的需要，维护拆迁人以及已经搬迁住户的大多数人的利益，充分维护拆迁政策的严肃性，体现社会的公正性，必须具备和提供拆迁过程中的执行力，对坚持无理要求的个别住户实行强制拆迁。

城市拆迁作为城市建设的基础，如果没有强制力作保障，土地的合理利用、城市基础设施的完善、城市功能的提升乃至社会经济的发展都将受到一定影响，加快城市化进程的发展战略也只能是一句空话。

三、解决拆迁安置补偿标准的突出矛盾，应仍以房地产市场评估价格作为补偿依据，以合理补偿为限度，并尽量减少自由协商因素。

《物权法》规定：“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”拆迁补偿是拆迁工作的关键，关键的核心是补偿标准。

当城市拆迁区分为公共利益与非公共利益拆迁后，非公共利益拆迁补偿标准应当遵循协商优先的原则，主要由当事人双方协商确定。但对公共利益的拆迁，征收人和被征收人之间属于行政法律关系，对被征收人的补偿，则可由征收人依法决定。在拆迁安置补偿中，如何确定补偿安置标准是体现《物权法》平等保护原则的关键。从拆迁条例实施几年来的实践来看，较为可行的仍是以房地产市场评估为依据，并注意以下原则：

一是从优原则。应当在房地产市场评估价格的基础上，充分考虑被征收人的实际困难及房屋的实际使用情况，形成“评估价+浮动+困难救助+最低保障”的补偿模式。一方面通过政策规定的补偿标准解决依法补偿的问题，另一方面是在依法补偿的基础上，通过最低保障及困难救助解决困难家庭的妥善安置问题。

二是公平原则。在同一个项目的同一拆迁期限内，同等状况实行统一的补偿标准。按照统一政策、统一标准、统一管理的要求，尽量减少在补偿标准问题上的双方协商，切实避免由于补偿标准不统一而造成不公平所引发的矛盾纠纷。

三是等价原则。补偿价格应充分考虑房地产市场的价格因素。按照拆迁条例规定，存在估价时点的价格与实际拆迁时的市场价格不一致的矛盾；而且随着拆迁期间的不断延长和房地产市场价格的快速上涨，评估价格逐渐背离市场价格，形成坚持评估价格则明显低于市场价格而显失合理，按市场价格补偿则明显高于已经搬迁住户的补偿标准而又显失公平的被动局面，从而直接影响到整个拆迁秩序。如何解决这一矛盾问题，建议对拆迁条例进行完善，明确规定在评估价格的基础上，在拆迁期限内的不同时段，在市场价格明显高于评估价格的情况下，可根据当地房地产市场价格变化情况确定浮动系数。在坚持既可以货币补偿也可以产权调换“两种补偿方式”的基础上，坚持以产权调换实物安置为主，使被拆迁房屋的补偿价格真正体现市场价值，充分体现补偿安置标准的公平与合理。

四是客观原则。补偿标准应以对被征收房屋的自然属性进行房地产市场评估为依据，其中不应当体现、事实上也难以体现经营性损失、房屋的潜在价值、土地受益等不确定因素。通过以上原则的体现，达到合理补偿的标准，以切实维护被征收人的合法权益。

摘自：中国房地产 张必胜